行政監視研究会

行政監視とは

そもそも行政監視とは何か

「行政監視として、①どのような活動を、②どのような体制で行ったらよいか? 具体的に教えてほしい。」
このような質問を、荒井達夫は参議院在職中、関係議員から何度もいただきました。こちらの国会質疑(※1)もその例ですが、質問者の議員は問題意識が高く、参考人の二人の学者(政治学、憲法学)は「難しい」を連発して質問(行政監視強化における衆参両院の役割)の意味が理解されていないようにも感じられます。応答内容は行政統制に関する一般論や抽象論の域を出ず、「行政監視」として国会(衆参両院)は何をすべきか、具体策の提案はありません。また、少数者調査権は「行政監視」という活動の内容ではなく、「行政監視」に使える手段の一つにすぎません。さらに行政の問題だけではなく、立法や司法の問題でも使える権限です。ですから、少数者調査権の行使=行政監視、ではないのです。明らか質問の趣旨にそぐわないピンボケの応答であり、これで議員は質問を打ち切ってしまったように見えます。この国会質疑がきっかけで、当時質疑の現場にいた私は「行政監視システムは自分たち(国会の議員と職員)でつくるしかない」と力説するようになりました(※2)。「行政監視」の実務を最前線で支えてきた私にとって、この学者の発言は衝撃的なものだったのです。
※1 2013 5.22参議院憲法審査会 大山礼子参考人・只野雅人参考人発言PDFファイルを表示
※2 2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

「行政監視」と二院制に関する極めて重要な質問に対する応答が、なぜこのような的外れで中身のないものになってしまったのか。それは、学者が「そもそも行政監視とは何か」という基本の議論をしていないことによる、と私は考えます。「そもそも行政監視とは何か」、「行政監視」の意味をしっかり考えなければ、①②の問について現実を踏まえた具体的で有用な提案ができるはずがないからです。そして、「行政監視」の意味をしっかり考えるためには実務経験が必要です。「行政監視」は国会の実務だからです。実務では、参議院規則第74条第15号「行政監視に関する事項」に基づき、「行政監視」として、①どのような活動を、②どのような体制で行ったらよいかを具体的に考えなければなりません。その際「行政監視」をどのように意味づけるかが決定的に重要であり、本来「行政監視」とは何かを的確に説明できなければ、行政監視委員会の運営はできないはずなのです。「行政監視にはいろいろな意味がある」という学者の説明は通用しません。私が参議院行政監視委員会在職中、山下栄一委員長と取り組んだ第一の問題がこれでした。

行政とは法律の執行のことであり、したがって「行政監視」とは法律の執行を監視することですが、公務員が法律を執行する現場で実際にどのようなことが問題になっているのか、実務を知らなければ現実を踏まえた「行政監視」の有用な意味づけは不可能です。また、「行政監視」の現場は国会の中だけにあるわけではありません。「行政監視」の対象は政府と官僚機構だからです(※1)。政府と官僚機構を対象とする以上、行政の組織と人事に関する専門知識(高度な実務的知識)が必要であることは言うまでもありません(※2)。このことは今日の内閣人事局をめぐる問題を見ても明らかですが、「行政監視」の実務経験と専門知識を学者に期待するのは無理なのです。
※1 都政新報2022.7.15 荒井達夫インタビュー記事PDFファイルを表示
※1 東京新聞2009.2.20天下り根絶「良識の府」が問うPDFファイルを表示
※2 2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示
※2 2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

「行政監視とは何か」の論文(56~57頁)で、私は「行政監視における現場視察の意義」を強調しましたが、これに関心を持って言及した学者を見たことがありません。山下栄一氏(元参議院行政監視委員長)は、国会の参考人質疑で「行政監視活動というのは視察じゃないのか」とまで述べています(※)。山下委員長が心血を注がれた行政の現場視察とは、国会の議員と職員による法律執行の現状調査のことであり、まさに国会の実務そのものでした。これに関心を持たずに「行政監視」を論ずること自体ナンセンスである、と「行政監視」のプロフェッショナルである実務家の私は断言します。組織に人が配置され、そこに金が流れることで法律が執行される、という形で行政は行われる、その現状を見ようとしないで「行政監視」はありえないからです。この点は極めて重要であり、国会の議員と職員は自分たちが「行政監視」の議論の最前線にいることを深く自覚する必要があると思います。「行政監視」は国会の議員と職員という実務家が切り開く新しい学問分野である、と私が主張する理由はここにあります。
※2014.4.9参議院国の統治機構に関する調査会 山下栄一参考人(元参議院行政監視委員長)発言PDFファイルを表示
※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示 


「行政監視」とは、簡単に言えば「公務員の働きぶりを見張ること」を意味します、これを憲法規定(第66条第3項、第73条第1号)と法令用語(「監視」)に合わせて言えば、次のようになります。
「行政権の行使について国会に対し責任を負っている内閣が、法律を誠実に執行するという憲法上の義務に違反していないかどうかを国会が常時注意して見ること」
これは、私が山下栄一行政監視委員長との議論の中で考えをまとめたものです。また、2016.2.17参議院憲法審査会の参考人意見陳述では、これらの憲法規定に加え、憲法第15条第2項と国家公務員法の理念規定(第96条第1項)を根拠として、さらに詳しく次のように述べました。
「公共の利益の実現のために、主権者である国民に代わって国権の最高機関である国会が、政府と官僚機構の活動を法の誠実な執行の確保の観点から常時注意して見ること、これが日本国憲法の下での行政監視である。」
※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

唯一の立法機関として国会が制定した法律が、公務員により主権者国民に対して誠実に執行されているかどうか、見張る責任が国権の最高機関としての国会にはあるはずだ、
と行政の現場視察を通じて考えたのです。「行政監視」についての本質的な説明と言ってよいと思います。また、従来「政治的美称」と軽く扱われてきた感のある「国権の最高機関」に民主主義の観点から「行政監視」という法的権限の根拠を与える説明になるのではないか、と考えます(※)。「国権」に「行政監視」を読み込む新しい憲法解釈の提案です。
2015.5.27参議院憲法審査会 西田実仁議員発言PDFファイルを表示
2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

・以上の国会の実務を前提とする「行政監視」の意味と定義づけを出発点とすることで、①②の問について有意義な議論ができる、
・参議院行政監視委員会は、「そもそも行政監視とは何か」議論の原点に立ち返って仕事を見直すべきである、
・参議院改革協議会は、「行政監視」の定義に基づいて「参議院における行政監視機能の強化」について再度検討し直す必要がある、
・「行政監視」では行政の現場視察を重視すべきであり、行政の組織・人事に詳しい「行政監視」のプロフェッショナルを早急に育成する必要がある(※)、
と私は考えています。
2010.5.10参議院決算委員会 山下栄一議員(元参議院行政監視委員長)発言PDFファイルを表示
※2014.4.9参議院国の統治機構に関する調査会 山下栄一参考人(元参議院行政監視委員長)・浜田和幸議員発言PDFファイルを表示
「参議院行政監視研究所」構想(2023.8.15公表)
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「行政監視」と二院制(参議院の役割とは何か)

「行政監視=法律執行の監視」は本質的に政府と官僚機構の活動に対する監視であり、強い第三者的立場が求められます。しかし、議院内閣制の下で政府をつくり出す主体である衆議院には本来ふさわしくない機能と言えます。
そのため、
・「行政監視」は参議院を中心に考えるべきである、
・特に行政の組織と人事に対する統制という問題意識が重要であり、政府と官僚機構をつくる衆議院、それを監視する参議院という新たな視点から国会の行政統制を見直すべきである、
と荒井達夫は主張しています(※)。国民主権に基づく二院制と議院内閣制という仕組みの中で、第二院の参議院は第一院の衆議院を具体的にどうバックアップすればよいのか。それが「行政監視」であり、「行政監視」の理論と制度を構築するためには、日本国憲法が定めるわが国統治機構の在り方の基本に視点を置く必要がある、と考えます。

※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

参議院を行政監視のための院とすることで、選挙制度との関係も明らかになります。投票の価値の平等と全国民を代表する議員基本条件とする選挙制度です。「行政監視」は、民主主義の原理に基づき、公共の利益(=全国民に共通する社会一般の利益)の実現のために、主権者である国民に代わって、国権の最高機関である国会が行う活動であるからです。「行政監視」は、国民主権(主権は国民全体にある)を支える仕組みであり、このことを徹底するためには全ての国民が平等の条件で政治に参加できる制度が不可欠です。この意味で、参議院を行政監視のための院であるとしながら地方重視の選挙制度を採用することはできない(※)、と私は考えます。行政監視とは→参議院とは→選挙制度とはという思考の流れで、あるべき統治機構の説明が合理的にできるのです。国民主権に基づく二院制と議院内閣制という日本国憲法の仕組みの中で、参議院の役割を「行政監視」であると考えれば、それに対応して選挙制度も決まってくるということです。院の役割と選挙制度は目的と手段の関係にあり、これは当然です。
※2022.11.9参議院憲法審査会  西田実仁議員発言PDFファイルを表示

参議院の選挙制度をどうするかという問題では、まず参議院の役割をどのように考えるのか、次にそれを担う人材をどのように選ぶのか(→選挙制度)、という順序の論理的な議論(※1)をすべきです。どういう役割の会議体かわからずに、構成員をどう選ぶか議論しても無意味だからです。この点、参議院の「独自性」という意味不明の言葉に囚われて、学者も有識者も国会議員も皆ずっと変な議論を繰り返してきたと私は思っています。参議院が「独自性」を発揮するために参議院と衆議院の構成を変えるという主張(※2)
が、その典型です。しかし、本来考えなければならないのは参議院の役割であり、参議院の「独自性」ではありません。国民主権に基づく二院制と議院内閣制という仕組みの中で、参議院はどうしたら第二院としての役割を適切に果たすことができるのか、政治行政の現状を踏まえた具体的な議論をすべきなのです。意味不明の「独自性」のために両院の選挙制度を変えるという発想自体が異常であり、この学者の主張に従えば、選挙制度に合わせて参議院の役割を変える、という馬鹿々々しい結論になりかねません。参議院の「独自性」は、問題の本質(参議院の役割とは何か)を見えなくする有害無益の無駄な議論であり(※3)、議論の正常化のために直ちに廃棄されるべきと私は考えます。
※1 2016.11.16参議院憲法審査会  西田実仁議員発言PDFファイルを表示 
※1 2016.4.6参議院国の統治機構に関する調査会 渡邉美樹議員発言PDFファイルを表示
※2 2013.5.22参議院憲法審査会   大山礼子参考人発言PDFファイルを表示
※2 2016.2.24参議院国の統治機構に関する調査会   大山礼子参考人発言PDFファイルを表示
※3 2016.2.24参議院国の統治機構に関する調査会   竹中治堅参考人発言PDFファイルを表示

行政監視とは何かを考えずに少数者調査権の議論をする、
参議院の役割とは何かを考えずに選挙制度の議論をする、
このような倒錯した議論の仕方を続けている限り、参議院の将来像を正しく描くことはできません。特に学者の責任は重大である、と元参議院職員で大学教員の私は痛感しております。学者が議論を混乱させてきたと考えるからです。最大の問題は、その著しく非論理的な議論の仕方にあり、「行政監視」を理解していない学者の議論には根本的な欠陥があるのです。国会の議員と職員は、「参議院の独自性が永遠のテーマ」(※1)という学者の迷説に惑わされることなく、本当に必要な議論は何か、国権の最高機関を支える実務家として論理的に考えるべきです。その際重要なことは、二院制を支持する者の共通認識は、参議院は行政監視機能をより重視すべきである(※2)ということです。民主主義の原理に基づいて、行政監視」の意味を考え、参議院の役割として捉え、選挙制度の議論につなげる体系的な説明をしなければなりません。行政監視と二院制に関する学者の議論は、支離滅裂で学問の体を成しておらず、思想的土台から体系的に作り直す必要があると考えます。この問題は、私がこのホームページ「行政監視研究会」を開設する第一の動機になりました。今こそ国会の実務家たち(議員と職員)が覚醒すべき時なのです。
※1 2013.5.22参議院憲法審査会   大山礼子参考人発言PDFファイルを表示
※2 2016.11.16参議院憲法審査会  西田実仁議員発言
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「参議院人事行政監視院+衆議院会計検査院」構想

大島理森衆議院議長は、異例の談話の中で「行政を監視すべき任にある国会においても、その責務を十分に果たしてきたのか」、「憲法及び国会関係諸法規によって与えられている国会としての正当かつ強力な調査権のより一層の活用を心掛けるべき」と述べています。

荒井達夫は、国会が行政監視機能を十分に果たせない最大の原因は、行政の実態調査のためのマンパワーが不足していることにあると考えており、「参議院人事行政監視院+衆議院会計検査院」構想(※)を提唱しています。これが実現すれば国会の調査機能は大幅に強化され、国会審議は劇的に変化し、現在の内閣人事局を活用する強い内閣に対して強い国会ができることになり、その結果政治行政は大きく正常化すると予想しています。
※「参議院人事行政監視院+衆議院会計検査院」構想PDFファイルを表示
※「参議院人事行政監視院」のポイントPDFファイルを表示
※2019.6.3参議院決算委員会 風間直樹議員発言PDFファイルを表示
※2011.5.30参議院行政監視委員会 中島忠能参考人(元人事院総裁)発言PDFファイルを表示

この構想は、機能不全に陥った会計検査院、人事院、総務省行政評価局の権限と人員を国会に移管することにより「行政監視」のシステムを構築するものであり、憲法改正を必要としません(※)。法律改正だけで実現できる合理的で効率的な統治機構改革案と言うことができます。省ぐるみの公文書改ざんという行政の危機的状況の中で、問題の本質(行政の内部統制機関の機能不全)を捉えた具体的改革案です。「行政監視」は国会がつくった法律を内閣が誠実に執行しているか見張る国会の活動であり、行政監視システムは本来国会中心に構築されるべきなのです。
※2011.5.30参議院行政監視委員会 中島忠能参考人(元人事院総裁)発言PDFファイルを表示
※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示

なお、この構想は風間直樹参議院議員と荒井達夫の議論による成果であり、さらにその源流は末松信介参議院行政監視委員長と荒井達夫の議論(※)にあることを明言しておきます。まさに国会の実務家(議員と職員)による共同作業であったわけです。

※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言PDFファイルを表示


「行政監視」と憲法改正 

「参議院人事行政監視院+衆議院会計検査院」構想は、憲法改正を必要としません。そのため比較的に速やかな実現が期待できると思います。とは言え、改憲の際には、二院制と議院内閣制の維持を前提とするならば、「参議院に人事行政監視院を置く」というように、条文改正で行政監視についてしっかり規定した方が良いと荒井達夫は考えています。 

また、「行政監視は参議院が中心」であることを徹底するためには、法律案成立に関する衆議院の再議決要件を「3分の2」から「2分の1」に改めると同時に、会計検査院も参議院に置くことにするのが良いと思います。このような改正により、いわゆる「ねじれ」による国会の機能不全問題が解消するとともに、参議院議員は政党に所属していても、議決のために本来あるべき議論が行えないという党派性の問題を回避することが可能になるからです。さらに金銭面での行政監視(会計法の誠実な執行の監視)の大幅強化にもなります。人数的には人事行政監視院と会計検査院で参議院が2000人超の増員となり、行政監視のためのマンパワーとしては十分です。国民主権に基づく二院制と議院内閣制という仕組みの中で、「政府と官僚機構をつくる衆議院、それを監視する参議院」を徹底するアイデアである、と私は考えています。

なお、議院内閣制を維持したまま、二院制をやめて一院制にすべきとの主張がありますが、これでは政府と官僚機構に対し第三者的立場からの適切な行政監視は不可能になりますので、論外と言うべきです。また、政府と官僚機構を統制する仕組みとしては大統領制が一番シンプルで良いと私は考えており、参議院憲法審査会の参考人意見陳述でも、そのように発言しました(※)。この点の重要な指摘をしてくださったポール室山氏(米国在住ロビイスト)に感謝しております。
※2016.2.17参議院憲法審査会 荒井達夫参考人発言
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「行政監視研究会」は、元国会職員で大学教員の荒井達夫が主宰する「行政監視」に関する研究会です。
「行政監視」は、国会の議員と職員という実務家が切り開く新しい学問分野です。
このホームページ(2022.8.26公開)では、「行政監視」に関する最先端の国会論議を紹介します。

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